當前和今后一個時期，我國發展面臨的風險挑戰前所未有。受全球疫情沖擊，世界經濟衰退，產業鏈供應鏈循環受阻，國際貿易投資萎縮；國內消費、投資、出口下滑，就業壓力顯著加大，企業困難凸顯。對此，今年的《政府工作報告》提出，“實施擴大內需戰略，推動經濟發展方式加快轉變”“使提振消費與擴大投資有效結合、相互促進”，并作出重要部署。7月30日召開的中共中央政治局會議也就“牢牢把握擴大內需這個戰略基點”提出了一系列要求。應該看到，新一輪擴大內需戰略，與以往擴大內需的舉措有很大不同，需要準確認識和充分把握當前擴大內需的新要求，積極調整擴大內需的戰略重點，促進形成強大國內市場，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，以更好激發內需潛力，為我國經濟發展增添動力。

新形勢下擴大內需的新特點

由于外部環境、經濟體量和結構、經濟發展階段和經濟發展動力等方面的情況發生了變化，此次擴大內需與1998年應對亞洲金融危機和2008年應對國際金融危機時實施的擴大內需存在明顯差異。

第一，外部環境更加嚴峻，要求擴大內需從“短期應對”向“短期應對與中長期戰略并重”轉變。

自1998年提出擴大內需戰略以來，雖然20多年來我們一直把擴大內需作為推動經濟發展的基本立足點和長期戰略方針，但以往擴大內需主要都是短期應對危機所采取的策略，主要目的是彌補外需不足、保持經濟增長。危機過后，隨著經濟全球化持續推進，外部需求逐步回升，推動經濟發展的重心發生變化，進而使擴大內需成為一個階段性應對危機的措施。2008年國際金融危機發生后，針對外需大幅萎縮、內需不足的形勢，我們再次作出通過擴大國內需求應對危機的戰略決策，使我國經濟在全球率先復蘇。

與前兩輪擴大內需面臨的外部環境相比，在此次疫情沖擊下，我國不僅面臨世界經濟衰退、國際貿易和投資大幅收縮、國際金融市場動蕩等經濟層面的負面影響，而且也面臨著經濟全球化進程受阻等問題。這使我國經濟發展面臨前所未有的風險與挑戰，要求新一輪擴大內需不僅要更好應對外需下滑的挑戰，也要更好保障國內的產業鏈和供應鏈安全，最大限度維護我國經濟穩定發展。因此，此次擴大內需的任務更重，要求擴大內需從短期應對向短期應對與中長期戰略并重轉變，充分發揮超大規模市場優勢、激發內需潛力。

第二，經濟轉向高質量發展階段，要求擴大內需從“需求側管理”向“需求側管理與供給側改革并重”轉變。

在不同的經濟發展階段，經濟基礎、經濟結構以及技術水平存在差異，潛在的需求增長空間也會不同。因此，擴大內需要充分考慮經濟發展所處的階段，根據不同階段的特征采取相應的擴大內需措施。

1998年實施擴大內需戰略時，我國經濟總體實力相對較弱，人均GDP為800多美元，城鎮化率為30.4%，基礎設施整體水平相對落后，商品住房和家庭汽車等消費剛剛起步。因此，通過采取增加基礎設施投資、鼓勵住房和汽車消費等需求側管理措施，在短期內有效發揮了穩定經濟增長的作用。

2008年我國人均GDP達到3000美元以上，城鎮化率已接近50%，基礎設施水平明顯改善，家電、汽車和住房等消費也逐步普及。通過采取擴大基礎設施和產業投資，鼓勵住房、汽車和家電消費等措施，雖很好地擴大了國內市場需求，穩定了經濟增速，但擴大內需的效應與1998年相比明顯遞減，并隨后帶來了產能過剩等問題。

當前新一輪擴大內需與以往擴大內需的最根本區別在于：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，我國已成為世界第二大經濟體、制造業第一大國、貨物貿易第一大國、商品消費第二大國，2019年我國人均GDP已超過10000美元，產業體系和基礎設施已較為完善，但同時也面臨供給側結構性問題越來越突出的挑戰。在這一階段，如果再將擴大內需側重于需求側管理，強調短期政策效應，不僅可能使擴大內需的效果不彰，而且有可能加劇產能過剩。因此，此次擴大內需在采取短期的財政和貨幣政策刺激投資需求或消費需求的同時，應著重通過深化供給側結構性改革，做大內需市場容量，形成需求與供給相匹配、投資與消費相協調的更高水平、更高層次、更多樣性的內需市場。

第三，消費成為經濟增長主要動力，要求擴大內需從“以擴大投資為主”向“擴大投資與擴大消費并重”轉變。

擴大內需包括擴大投資需求和消費需求。投資是中間需求，消費是最終需求。盡管以往擴大內需都采取了擴大投資和擴大消費的舉措，但由于擴大消費往往需要一個長期的過程，短期內無法通過擴大消費達到擴大內需的效果，擴大投資成為以往擴大內需的主要著力點，基本都采取了偏重投資、兼顧消費的政策措施。與以往擴大內需相比，當前，消費已經連續幾年成為我國經濟增長的第一動力，消費升級趨勢進一步加快。因此，當前我國擴大消費的條件更加完備，此次擴大內需不應再把主要著力點放在擴大投資上，而應堅持擴大投資和擴大消費并重，并著力促進消費升級。

從擴大投資角度來看，重點要加大消費型投資，圍繞現實消費需求和潛在消費需求，推動以消費升級為導向的基礎設施投資和產業鏈投資，形成投資與消費相互促進的發展格局；從擴大消費角度來看，未來消費市場的擴容提質，不僅要靠供給側的改革，更要靠需求側的消費能力釋放和增強，而要增強和釋放居民消費能力，根本在于擴大中等收入群體規模，促進消費升級。

第四，外需型產能過剩，要求擴大內需從“擴大國內市場需求”向“擴大國內市場需求與暢通出口轉內銷渠道并重”轉變。

長期以來，受國內統一市場尚不健全、國內貿易管理體制尚不完善、內外貿企業經營模式不同等因素影響，我國制造業形成了內需與外需兩條線并行、內需型產能和外需型產能相互分割的發展格局。這一方面造成在外部需求下降時，外需不能及時轉化成內需，難以通過內需消化外需型產能；另一方面也造成國內產能過剩與商品有效供給不足并存，居民消費需求難以得到有效滿足。當前，受疫情影響，全球需求大幅萎縮，外需型產能過剩形勢日趨嚴峻，如何消化這些已經存在的過剩產能就成為當前的關鍵問題。

針對未來外需可能長期下降的趨勢，此次擴大內需的主要內容應在擴大國內市場需求的同時，加強出口產品轉銷國內市場的渠道建設，通過完善市場機制，暢通出口轉內銷渠道，著力把過剩的部分外需轉化成內需，進一步釋放內需市場潛力。

實施新一輪擴大內需戰略的主要舉措

為更好實施新一輪擴大內需戰略，應圍繞做大做強國內市場，順應消費升級趨勢，加強基礎設施和產業鏈投資，擴大消費規模和水平，做大國內市場容量，增強國內市場對國際產業、企業和資源要素的吸引力。

一是推動消費升級導向的產業鏈升級，釋放投資與消費需求潛力。以滿足消費需求為立足點，把擴大內需與推動產業轉型升級結合起來，把供給與需求結合起來，做大做強國內市場。具體來看，要加大對創新型產業、優質產品的投資力度，促進產業轉型升級，把國內產業結構調整與增強自主創新能力、品牌建設結合起來，支持先進制造業以及各種新產業、新模式、新業態發展，增加優質產品和服務供給，滿足居民有效需求；加大產業鏈投資，化解中間產品產能過剩，圍繞我國產業發展方向，鼓勵重點產業將產業鏈從中間產品型產業，向最終需求型產業領域延伸；推動服務業開放和高質量發展，提升服務業供給質量，考慮放寬旅游、文化、健康、養老等服務行業的市場準入限制，提升服務業發展質量和水平，更好滿足服務消費需求。

二是加快消費型基礎設施建設，促進投資和消費雙增長。以滿足消費需求、引導消費需求、創造消費需求為方向，以補短板為著力點，加快消費型基礎設施建設，促進投資和消費相互促進、循環增長。推進新型消費設施投資布局，加快以5G網絡、人工智能等為主的新型信息基礎設施建設，促進消費新業態、新模式、新場景的普及應用，激發新消費需求；推動城鄉冷鏈物流設施有機銜接，形成覆蓋農產品生產、加工、運輸、儲存、銷售等環節的全程冷鏈物流體系，滿足居民品質化消費需求；推動都市圈、城市群內部基礎設施互聯互通，促進都市圈內土地、勞動力、資本、技術、數據等生產要素的自由流動和市場化配置，推動國際消費中心或區域消費中心城市建設。

三是加強出口轉內銷渠道建設，推動國內國際雙循環相互促進。要將培育和拓展出口轉內銷的渠道作為一項長期工作來抓，加強國內市場渠道的頂層設計，利用國內市場發展新機遇，增強企業發展的韌性和靈活性。鼓勵外貿生產企業應用大數據、工業互聯網等，精準對接國內市場消費升級需求，開發適合國內需求的產品和品牌；支持外貿企業與流通企業、電商平臺對接，充分利用網上銷售、直播帶貨、場景體驗等新業態、新模式，暢通出口轉內銷渠道；加強商品批發體系建設，鼓勵外貿企業與國內經銷商合作，依托經銷商積極開展市場推廣、品牌代理、銷售渠道拓展、大數據分析等業務，提升國內市場開拓能力；可考慮采取加工貿易產品先內銷后補稅等措施，降低內銷成本，促進外貿出口產品轉內銷。

四是穩步擴大中等收入群體規模，增強國內市場支撐力。中等收入群體是促進形成強大國內市場的重要支撐。要把擴大中等收入群體規模作為重要抓手，著力通過保障就業、優化收入分配政策、推動資本市場健康發展、擴大社會保障體系的覆蓋面等，暢通低收入群體向中等收入群體轉化的渠道，提高居民收入，提升城鄉居民的消費能力。

（作者單位：商務部國際貿易經濟合作研究院）